Negli ultimi decenni, nel nostro ordinamento si è assistito ad una consistente evoluzione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa, a partire dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), fino alle riforme più recenti. In questo contributo facciamo il punto su come si è evoluto tale principio, fino alla trasparenza proattiva della Pubblica Amministrazione.
L’excursus normativo
Dal generale principio di segretezza, che aveva caratterizzato l’attività amministrativa fino a metà degli anni 60 e che precludeva al cittadino la conoscenza delle fasi preparatorie e istruttorie di un procedimento, si è passati, con l’emanazione della legge 241/1990, al diritto di accesso ai documenti amministrativi da esercitare, però, su richiesta e ad esclusione di molti documenti e di alcune finalità.
Con la legge 15/2005, il principio di trasparenza diventa principio cardine dell’azione amministrativa, contribuendo, con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, al generale buon andamento della Pubblica Amministrazione, sancito dall’art. 97 della Costituzione.
Successivamente, con la legge n. 15/2009, la legge n. 69/2009, il D.lgs. n. 150/2009, il D.lgs. n. 33/2013 e il D.lgs. n. 97/2016 il principio di trasparenza viene rafforzato, avvicinandosi gradualmente al principio di pubblicità[1].
Si passa, così, dall’accesso agli atti inteso come diritto del singolo, ad un concetto di accessibilità totale, espressione della libertà del cittadino di accedere a dati e documenti, in analogia a quanto accade grazie al Freedom of Information Act (FOIA), inteso come accesso civico generalizzato ai dati e ai documenti posseduti dalle Pubbliche Amministrazioni[2], garantito a chiunque.
Le Istituzioni scolastiche e gli obblighi di pubblicazione
L’art. 1, comma 2, del D.lgs. 165/2001 definisce le Pubbliche Amministrazioni e inserisce tra queste gli Uffici Scolastici Regionali, quali articolazioni periferiche del Ministero dell’istruzione (oggi anche “del merito”), e gli istituti e scuole di ogni ordine e grado che, in quanto tali, sono da considerarsi destinatari delle disposizioni dettate dalla normativa sulla trasparenza.
Gli obblighi di pubblicazione, previsti dal D.lgs. 33/2013 e dal D.lgs. 97/2016, comportano per le scuole, di ogni ordine e grado, la necessità di rendere conoscibili, nell’apposita sezione “Amministrazione trasparente”, una serie di informazioni, di dati e di documenti relativi all’organizzazione, al personale, ad atti ed attività, a garanzia del diritto di ciascun cittadino di conoscerli, di fruirne gratuitamente e di utilizzarli.
Per le Istituzioni scolastiche, inoltre, vi è la necessità di adempiere a quanto statuito dall’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione) che ha disciplinato gli adempimenti in tema di pubblicazioni con alcune Delibere:
- la delibera n. 430 del 13 aprile 2016[3] – “Linee guida sull’applicazione alle istituzioni scolastiche delle disposizioni di cui alla legge 6 novembre 2012, n. 190 e al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33”;
- – “Prime linee guida recanti indicazioni sull’attuazione degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni contenute nel D.lgs.33/2013 come modificato dal D.lgs. 97/2016”.
È utile ricordare, in particolare, l’Allegato 2 della Delibera ANAC n. 430 del 13 aprile 2016 che elenca gli obblighi di pubblicazione applicabili alle istituzioni scolastiche, tra tutti ricordiamo il “Programma triennale per la trasparenza e l’integrità” che viene normalmente adottato dal Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) dell’Ufficio Scolastico Regionale e aggiornato annualmente. La Delibera n. 430/2016, inoltre, ha precisato che i compiti relativi al rispetto degli obblighi di trasparenza sono attribuiti al Dirigente Scolastico quale Responsabile della Trasparenza di ogni scuola. I Dirigenti scolastici sono, inoltre, i referenti del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza dell’Ufficio Scolastico Regionale[4].
I controlli sull’assolvimento degli obblighi di pubblicazione
Con la delibera ANAC 203 del 17 maggio 2023 è stata avviata la rilevazione sugli adempimenti legati agli obblighi di pubblicazione delle Istituzioni scolastiche, chiamate ad assolverli entro fine giugno 2023. I controlli sono stati effettuati grazie all’apporto di un’apposita piattaforma[5] in cui il soggetto, con funzioni di attestazione (per le scuole i Revisori dei Conti), ha compilato una scheda di rilevazione sulla corretta pubblicazione dei dati presenti nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito scolastico.
La rilevazione ha coinvolto tutte le Istituzioni scolastiche e ha riguardato numerosi obblighi di pubblicazione previsti dal D.lgs. n. 33/2013, di seguito sintetizzati:
- Disposizioni generali (artt. 10 e 12);
- Personale – incarichi conferiti o autorizzati (art. 18);
- Bandi di concorso – art. 19, Provvedimenti (art. 23);
- Bandi di gara e contratti (art. 37);
- Bilanci (art. 29);
- Opere pubbliche (art. 38);
- Altri contenuti – Registro degli accessi (Linee guida ANAC determinazione n. 1309/2016);
- Altri contenuti – Prevenzione della corruzione (art. 10 D.lgs. 33/2013, art. 18, co. 5, d.lgs. 39/2013, legge 190/2012).
Successivamente, nello scorso novembre 2023, lo stesso soggetto ha dovuto compilare la scheda con gli esiti delle verifiche sul grado di assolvimento e la dichiarazione di attestazione, poi pubblicata entro l’11 dicembre 2023 nella sezione “Amministrazione trasparente”.
In questa fase, gli OIV (organismi indipendenti di valutazione)[6] o le strutture analoghe (Revisori dei Conti) hanno avuto il compito di monitorare le misure di adeguamento agli obblighi di pubblicazione adottate dalle Istituzioni scolastiche, al fine di verificare il permanere, o il superamento, delle criticità eventualmente rilevate.
Le Istituzioni scolastiche, inoltre, devono pubblicare la scheda di monitoraggio nella sezione «Amministrazione trasparente» – «Attestazione dell’OIV o di altra struttura analoga nell’assolvimento degli obblighi di pubblicazione».
Sulla base degli esiti di monitoraggio, le misure assunte dal RPCT potranno essere oggetto di valutazione da parte dell’ANAC nell’ambito dell’attività di controllo sull’operato dei RPCT di cui all’art. 45, co. 2, del D.lgs. 33/2013 per le conseguenti determinazioni.
Verifiche successive a campione dei siti istituzionali soggetti ad obblighi, da parte dell’ANAC, accompagnate anche da controlli documentali da parte della Guardia di finanza, avranno la funzione di vigilanza sulla veridicità dell’attestazione operata dagli OIV o da strutture analoghe.
Perché essere “trasparenti”?
Le disposizioni in materia di trasparenza, intese come accesso e ostensione degli atti, trovano origine nel dovere di rendere conto agli utenti del proprio operato, come se la PA fosse una “casa di vetro”.
L’art. 10, comma 6, del D.lgs. 33/2013 prevede l’obbligo, per tutte le Amministrazioni pubbliche, di organizzare annualmente la “Giornata della trasparenza”. Essere trasparenti consente il controllo sull’impiego delle risorse e sull’adeguatezza delle attività e degli atti posti in essere e contribuisce alla costruzione del rapporto di fiducia tra Amministrazione e cittadini, limitando i rischi legati alla corruzione. I destinatari dell’iniziativa sono tutti gli Stakeholder, compresi gli EELL per le rilevanti competenze in materia di istruzione e formazione[7].
[1] Considerare equivalenti o sinonimi la pubblicità e la trasparenza è errato, esse rappresentano due diverse modalità di condotta che il legislatore impone alla PA nel rapporto con quanti, trovandosi all’esterno, si interfacciano con essa per conoscerne l’attività. La trasparenza (assieme alla pubblicità) rappresenta una delle declinazioni dell’agire della PA.
[2] Dipartimento Funzione Pubblica – FOIA
[3] Delibera ANAC n. 430 del 13/04/2016
[4] MIM e prevenzione della Corruzione
[5] Piattaforma ANAC
[6] L’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV) è un soggetto nominato in ogni amministrazione pubblica dall’organo di indirizzo politico-amministrativo.
[7] L’Ufficio Scolastico Regionale per il Veneto ha organizzato la “Giornata della trasparenza” in data 17 novembre 2023, in coerenza con quanto espressamente previsto nel Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione e per la Trasparenza nelle Istituzioni scolastiche della regione Veneto 2023-2025. L’evento ha consentito di presentare le attività svolte e il livello di organizzazione del lavoro dei vari Uffici con lo scopo di favorire il processo di trust building, agendo sulle relazioni di fiducia, sia interne che esterne, all’organizzazione: https://istruzioneveneto.gov.it/20231117_27294/
