La Legge di Bilancio 30 dicembre 2021, n. 234, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 310, contiene una svolta storica, così come annunciato dal sito ufficiale del Ministro per il Sud e la Coesione territoriale: per la prima volta si parla di Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP) per i nidi d’infanzia e anche per il trasporto per alunni con disabilità e assistenti sociali. Ci soffermiamo ad analizzare le novità riguardanti i servizi educativi per l’infanzia.
Finalmente una legge che attua l’art. 117 della Costituzione
La Legge di Bilancio per l’anno 2022 è la prima legge dello Stato che mira ad attuare di fatto quanto previsto dall’articolo 117 della nostra Costituzione, così come modificato dalla riforma costituzionale del 2001. Alla lettera m) del secondo comma è indicata la funzione esclusiva dello Stato nella «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», con lo scopo di consentire che su tutto il territorio, a prescindere dalla divisione in Regioni, vengano garantiti standard minimi di certi servizi.
In questa prospettiva, quanto stabilito nella Legge di Bilancio 2022 è un risultato epocale, perché per la prima volta si sottolinea la necessità e l’importanza di avere definiti livelli essenziali di prestazione (LEP) per i servizi educativi per l’infanzia di cui all’articolo 2, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65.
Cosa sono i LEP
Con questo acronimo sono notoriamente indicati i “livelli essenziali delle prestazioni”, che riguardano i servizi e le prestazioni che lo Stato deve garantire uniformemente su tutto il territorio nazionale, per consentire il pieno rispetto dei diritti sociali e civili di tutti i cittadini italiani. Ciò comporta la necessità di definire uno standard di servizi e prestazioni adeguato alle esigenze dei cittadini, a prescindere dal loro luogo di residenza. Lo Stato è, quindi, tenuto ad erogare agli Enti Locali le risorse necessarie per poterli garantire, prevedendo di destinare le risorse agli enti che non ne dispongono autonomamente e che necessitano di contributi più sostanziosi. Fino ad oggi questo principio non ha trovato piena applicazione, poiché si è tenuto molto più conto del metodo di calcolo della cosiddetta “spesa storica”, in base alla quale l’attribuzione delle risorse veniva effettuata sulla base di quanto speso in passato da uno stesso ente per uno stesso servizio. In pratica, riceve di più chi garantisce determinati servizi, a svantaggio di chi non è stato mai in grado di erogarli. È questa una delle ragioni per cui i divari tra i territori sono andati ampliandosi sempre di più, «tradendo l’intento contenuto nella Costituzione e impedendo a milioni di italiani di esercitare appieno i propri diritti di cittadinanza»[1].
Primi passi per una distribuzione più equa delle risorse
Già con la Legge di Bilancio 2021 sono stati mossi i primi passi per assicurare una maggiore uniformità nella distribuzione delle risorse finanziarie ai territori: sono stati, difatti, introdotti i cosiddetti “Obiettivi di servizio”, partendo dalle revisioni metodologiche approvate dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard[2]. In base a ciò, a tutti i Comuni è stata assicurata una minima copertura finanziaria anche per i nidi d’infanzia, grazie all’incremento del Fondo di solidarietà comunale.
Un impulso rilevante per la riduzione del divario territoriale è stato sicuramente garantito dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), che considera tale riduzione una priorità trasversale e mira a realizzare «la definizione del livello essenziale delle prestazioni per alcuni dei principali servizi alla persona, partendo dagli asilo nido, in modo da aumentare l’offerta delle prestazioni di educazione e cura della prima infanzia»[3]. In effetti, con il PNRR le risorse vengono investite prioritariamente per l’edilizia: dei 4,6 miliardi di euro previsti a favore di un piano per la costruzione e la riqualificazione di nidi e scuole dell’infanzia, ben 2,7 miliardi di euro sono destinati al Mezzogiorno. Mentre, dunque, con il PNRR ci si occupa degli edifici, con la legge di Bilancio si finanziano le altre spese, anche per il personale.
Le risorse stanziate dalla Legge di Bilancio 2022
Il testo, al comma 172 dell’art. 1, stabilisce di destinare alle regioni a Statuto ordinario e, tra le regioni a Statuto speciale, alla Sicilia e alla Sardegna le risorse necessarie a incrementare il numero di posti disponibili nei servizi educativi per l’infanzia, fino a raggiungere nel 2027 il livello minimo garantito del 33% di posti, anche attraverso il servizio privato, per ciascun Comune o bacino territoriale, in rapporto alla popolazione di età compresa tra i 3 e i 36 mesi.
Si mira, quindi, a raggiungere l’obiettivo stabilito dall’Unione Europea a Barcellona nel lontano 2002[4] e recepito dal D.lgs. n. 65/2017, che ha reso il 33% dei posti dei servizi educativi per l’infanzia un “parametro nazionale” imprescindibile.
Le risorse stanziate per raggiungere questo obiettivo sono piuttosto rilevanti e in aumento progressivo a partire dal 2022. Si passa, difatti, da 120 milioni di euro per il 2022 a: 175 milioni per il 2023, 230 milioni per il 2024, 300 milioni per il 2025, 450 milioni per il 2026, fino a 1.100 milioni a decorrere dall’anno 2027.
In base alle risorse stanziate è richiesto che i comuni «in forma singola o associata, garantiscono, secondo una progressione differenziata per fascia demografica tenendo anche conto, ove istituibile, del bacino territoriale di appartenenza, il raggiungimento del livello essenziale della prestazione attraverso obiettivi di servizio annuali».
Definizione di procedure con apposito decreto
I contributi saranno ripartiti con un Decreto Interministeriale[5], previa intesa in sede di Conferenza Stato-città e autonomie locali (su proposta della Commissione tecnica per i fabbisogni standard) tenendo conto, ove disponibili, dei costi standard per la funzione “Asili nido” approvati dalla stessa Commissione:
- entro il 28 febbraio 2022 quelli per l’anno 2022;
- entro il 30 novembre dell’anno precedente a quello di riferimento per gli anni successivi.
Inoltre, mediante tale decreto saranno fissati annualmente, a partire dal 2022, gli obiettivi di servizio per fascia demografica del comune o del bacino territoriale di appartenenza, assicurando priorità ai bacini territoriali più svantaggiati e tenendo conto di una soglia massima del 28,88 per cento, valida sino a quando anche tutti i Comuni svantaggiati non abbiano raggiunto un pari livello di prestazioni. Con il medesimo decreto saranno anche disciplinati sia gli obiettivi di potenziamento dei posti di nido di infanzia da raggiungere con le risorse assegnate, per ciascuna fascia demografica del bacino territoriale di appartenenza sia le modalità di monitoraggio sull’utilizzo delle risorse stesse.
Uso delle risorse per assumere personale
Nel limite delle risorse assegnate, i Comuni possono procedere all’assunzione del personale necessario alla diretta gestione dei servizi educativi per l’infanzia, attenendosi a quanto previsto in materia all’articolo 57, comma 3-septies, del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 ottobre2020, n. 126.
L’assunzione di unità di personale è ovviamente conseguente all’ampliamento dei posti da rendere disponibili per la fascia 0-3 anni, ma rappresenta una sfida direttamente proporzionale sul piano della qualificazione professionale degli educatori dei servizi educativi per l’infanzia.
La sfida della qualificazione del personale
Sarà un’occasione per dare “gambe” determinanti all’accrescimento dell’identità professionale degli educatori, così come auspicato dal documento base degli Orientamenti 0-3 (ora in fase di consultazione pubblica, prima di essere redatto in maniera definitiva). Il capitolo quarto di tale testo è, invero, dedicato interamente alla “professionalità educativa”, che pur partendo da una solida formazione di base universitaria ad indirizzo specifico, necessita di consolidarsi attraverso una formazione continua in servizio.
Pertanto, l’assunzione di personale educativo nei servizi 0-3 anni permetterà di mirare anche ad un ripensamento delle opportunità sottese alla formazione in servizio, sia per chi comincia l’esperienza professionale, sia per chi è in servizio, partendo da come essa è stata intesa nella bozza degli Orientamenti 0-3, in termini di «sviluppo professionale, nelle sue tante forme (ricerca-azione, discussione di gruppo di protocolli o di filmati, approfondimento di tematiche, supervisioni) e si approfondisce nel contesto specifico dei singoli servizi educativi attraverso il confronto e lo scambio continuo tra colleghi, con operatori di altre istituzioni educative ed esperti».
Prospettive per un’attuazione compiuta del D.lgs. 65/2017
Quanto sancito dalla Legge di Bilancio 2022, dunque, è di notevole portata, poiché rappresenta concretamente una convinta volontà di perseguire una piena attuazione del Decreto Legislativo 13 aprile 2017, n. 65, per la realizzazione del Sistema integrato 0-6 anni.
In particolare, la definizione dei LEP per i servizi educativi si configura come un importantissimo volano per lo sviluppo dei servizi educativi per l’infanzia e di tutto il sistema 0-6. Specialmente per riuscire a ridurre il divario esistente tra i territori e tutt’oggi diffuso, a discapito sia di un diritto sacrosanto per tutti i bambini e le bambine della fascia 0-3 di poter frequentare servizi educativi, sia della loro stessa qualità da assicurare parimenti in tutti i luoghi d’Italia.
In quest’ottica, anche il comma 173 dell’art. 1 della Legge di Bilancio 30 dicembre 2021, n. 234 ha una sua rilevante portata. Tale comma ha, infatti, modificato la lettera a) del comma 2 dell’art. 243 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, relativo ai controlli centrali a cui sono soggetti gli Enti locali strutturalmente deficitari in materia di copertura del costo di alcuni servizi.
Nello specifico, i controlli verificano la copertura del costo complessivo della gestione dei servizi a domanda individuale, riferito ai dati di competenza, con i relativi proventi tariffari e contributi finalizzati in misura non inferiore ad una determinata percentuale: in base a ciò, i costi di gestione degli asili nido erano calcolati al 50 per cento del loro ammontare; con la modifica normativa apportata i costi di gestione degli asili nido sono stati esclusi dal computo di quanto previsto.
[1] Cfr. https://www.ministroperilsud.gov.it/it/approfondimenti/lep/cosa-sono/
[2] La Commissione tecnica per i fabbisogni standard viene istituita con la legge di stabilità 2016 (art.1, comma 29, della legge 28 dicembre 2015, n. 208) per analizzare e valutare le attività, le metodologie e le elaborazioni relative alla determinazione dei fabbisogni standard degli enti locali (decreto legislativo 26 novembre 2010 n. 216). La Commissione è formata da undici componenti di cui uno con funzioni di presidente. È stata istituita senza oneri per la finanza pubblica e si avvale delle strutture e dell’organizzazione del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
[3] Cfr. https://www.governo.it/sites/governo.it/files/PNRR.pdf
[4] Cfr. https://archivio.pubblica.istruzione.it/buongiorno_europa/allegati/barcellona2002.pdf
[5] Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, Ministro dell’istruzione, Ministro per il Sud e la coesione territoriale e Ministro per le pari opportunità e la famiglia.
