La sentenza del Tar Lazio 14 settembre 2021 n. 9795, che ha annullato il D.I. 29 dicembre 2020 n. 182, le relative Linee guida e gli Allegati C e C1, ha di fatto rinviato il modello del “PEI nazionale” che, dopo le numerose eccezioni sollevate dal giudice amministrativo, avrà una veste diversa dall’articolazione prefigurata nel decreto rimosso.
L’eccezionalità della sentenza del TAR Lazio
Il verdetto dei giudici del TAR rappresenta un evento inconsueto nel panorama della giurisprudenza italiana. Infatti per prassi il TAR interviene su atti amministrativi riguardanti i ricorsi di singole persone. Di conseguenza, la sentenza è valida solo per il ricorrente. Nel caso invece dell’annullamento del decreto 182/2020, il TAR Lazio è intervenuto erga omnes cancellando un intero provvedimento amministrativo. I giudici hanno preliminarmente eccepito che il Ministero dell’Istruzione e il MEF abbiano normato delle materie con un decreto governativo[1] e non con un regolamento[2], dando vita ad un “atto amministrativo atipico”. La sentenza del TAR insiste diffusamente su tale distinzione. Mentre il decreto, afferma il giudice “è espressione di una mera potestà amministrativa”, i regolamenti “rappresentano l’estrinsecazione della potestà normativa (secondaria) riservata all’Amministrazione”. Ad avviso del giudice amministrativo il D.I. 182/2020 rivestirebbe un’impropria natura regolamentare con conseguente violazione delle norme procedimentali per la sua adozione, dettate dall’art. 17 della legge 400/1998 (“Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio”)[4]. Il decreto impugnato, pertanto, “presenta tutti i caratteri di una fonte secondaria di secondo grado”, avallando di fatto la crescente diffusione del fenomeno descritto in termini di “fuga dal regolamento”.
Profilo di funzionamento e Piano Educativo Individualizzato
C’è poi un secondo ordine di problemi di carattere tecnico-politico. Il modello nazionale di PEI è stato introdotto in assenza di un altro decreto delegato richiesto dal d.lgs. 66/2017, inerente alle Linee guida relative alle modalità di redazione della certificazione della disabilità e del modello nazionale del Profilo di funzionamento secondo l’approccio bio-psico-sociale dell’ICF (OMS, 2001), come riportato nella figura che segue
Dal Profilo di funzionamento al Progetto individuale e al PEI
Nel decreto legislativo 66/2017 (art. 5, comma 6) si prevede che le Linee guida relative al profilo di funzionamento, propedeutico (prodromico) alla predisposizione del PEI e del Progetto individuale, debbano essere adottate dalMinistero della Salute, di concerto con altri ministeri (Istruzione; Università e Ricerca; Lavoro e politiche sociali; Economia e finanze; Affari regionali e autonomie), sentito l’Osservatorio permanente per l’inclusione scolastica.
La complessità dell’approvazione di tale provvedimento ha determinato un ritardo nella sua formulazione tanto da risultare a tutt’oggi assente.
Esonero da alcune discipline per gli studenti con disabilità
Nel precedente contributo, pubblicato suScuola 7 del 4 ottobre 2021 n. 253[3], erano stati lasciati ad una successiva trattazione due punti controversi esplicitati nella nota ministeriale del 17 settembre 2021, n, 2044. Il primo di questi riguarda l’esonero di determinate discipline per gli studenti con disabilità.
Relativamente a questo problema, nell’art. 10 (comma 2, lettera d) del D.I. 182/2020, si afferma che, per quanto concerne la progettazione disciplinare, nel PEI deve essere indicato “se l’alunno con disabilità è esonerato da alcune discipline di studio”. Tale eventualità, si sottolinea nella sentenza, è prevista nella legge 170/2010 soltanto per gli alunni con DSA relativamente alle lingue straniere ed in presenza di ulteriori comorbilità adeguatamente certificate, previo assenso della famiglia e del consiglio di classe. A questo proposito, nell’art. 16 della legge 104/1992, ripreso dall’art. 318 del Testo Unico (d.lgs. 297/1994), in relazione alla valutazione degli apprendimenti degli studenti con disabilità, si prevedeva che…
nella valutazione degli alunni handicappati da parte dei docenti è indicato, sulla base del piano educativo individualizzato, per quali discipline siano stati adottati particolari criteri didattici, quali attività integrative e di sostegno siano state svolte,anche in sostituzione parziale dei contenuti programmatici di alcune discipline.
Come si evince dai riferimenti di legge, non si parla di esonero, ma di adattamenti e di flessibilità delle attività che possono riguardare anche i contenuti di studio. Non deve sfuggirci che le norme in questione, pur costantemente confermate, precedono l’avvento dell’autonomia scolastica. La “sostituzione parziale di contenuti”, soprattutto nella scuola secondaria di II grado nella quale per gli studenti con disabilità può essere predisposto un PEI “equipollente”, è risultata sempre possibile. In genere, questa riduzione avviene con l’utilizzo di modalità semplificate rispetto al resto della classe o anche non dando eccessivo peso a contenuti di discipline che nel corso del quinquennio “si perdono”. Spetta al consiglio di classe valutare gli aspetti quantitativi e qualitativi di eventuali “tagli” disciplinari, tali comunque da garantire l’equipollenza del percorso.
La definizione delle risorse professionali
Il secondo punto controverso, non affrontato nel precedente articolo, riguarda l’assegnazione delle risorse professionali per il sostegno e l’assistenza.
L’allegato C del D.I. 182/2020 definisce il debito di funzionamento nell’ambito di un range che rileva un bisogno di sostegno da assente a molto elevato. Lo stesso criterio viene utilizzato per definire l’entità delle misure riguardanti l’assistenza.
Il modello C1 poi per ognuno dei cinque livelli (assente, lieve, medio, elevato, molto elevato) indica il numero delle ore di sostegno che il GLO avrebbe dovuto individuare. Su questo specifico punto, la sentenza del TAR Lazio rileva una violazione dei principi e dei criteri direttivi della legge 107/2015 e sottolinea il fatto che, allo stato attuale, il GLO non può pervenire alla “predeterminazione rigida e rigorosa del range delle ore di sostegno con stretto legame dello stesso rispetto al debito di funzionamento”.
La nota ministeriale 2044/2021 ha accolto pienamente quanto sostenuto dai giudici del TAR ed ha evidenziato che:
in assenza di una modifica effettiva delle modalità di accertamento della disabilità in età evolutiva e delle discendenti certificazioni – che dovrà attuarsi mediante l’adozione delle Linee guida da parte del Ministero della Salute – non si possono predeterminare, attraverso un “range”, le ore di sostegno attribuibili dal GLO.
Di conseguenza, non essendo stato ancora approvato dal Ministero della Salute il decreto relativo alla “certificazione” degli alunni con disabilità, il Gruppo di lavoro operativo non può stabilire le ore di sostegno attribuibili allo studente in situazione di handicap. Quindi, l’art. 18 del D.I. 182/2020 risulta completamente disapplicato.
Impegni e scadenze
A seguito della sentenza del TAR Lazio, vale la normativa previgente. Resta pertanto in vigore quanto contemplato dal decreto legislativo 96/2019, che ha modificato il precedente D.lgs. 66/2017. Pertanto, il Gruppo di lavoro operativo (GLO), dopo i chiarimenti del giudice amministrativo, recepiti dal Ministero dell’Istruzione con la nota 2044/2021, provvede di norma alla redazione definitiva del PEI entro il 31 ottobre e a quella provvisoria entro il 30 giugno. In particolare, il Ministero dell’Istruzione, con riferimenti ai punti controversi del Decreto 182/2020, ha dato indicazioni alle scuole affinché:
- non siano poste limitazioni al numero degli esperti indicati dalla famiglia, anche se retribuiti;
- non siano previste riduzioni orarie di frequenza delle lezioni a causa di prestazioni di natura sanitaria e/o terapeutiche;
- non si determini un esonero generalizzato degli alunni con disabilità ad alcune discipline di studio;
- non di predefiniscano, attraverso un range, le ore di sostegno attribuibili dal GLO. Come sottolineato, tale determinazione allo stato attuale non è consentita, in quanto manca l’adozione delle Linee guida da parte del Ministero della Salute concernenti le certificazioni e il modello del Profilo di funzionamento.
Il modello nazionale di PEI “che verrà” dovrà essere meno regolativo del “primo”, decisamente troppo macchinoso, ridondante, quasi contabile. Le istituzioni scolastiche, pur nel rispetto di una uniformità della cornice generale, devono poter esprimere il peso e la ricchezza della loro autonomia didattica e organizzativa.
Pertanto, l’a.s.2021-2022 si preannuncia come un anno di transizione, nel quale il Ministero dell’Istruzione dovrà pervenire ad un nuovo e definitivo modello. Un ulteriore anno di stallo sarebbe il segno di un’inconcludenza dell’Amministrazione che finirebbe per colpire al cuore il processo di inclusione, che ha bisogno di essere rilanciata e non inutilmente rallentata.
[1] DECRETO MINISTERIALE (D.M.): è un atto amministrativo emanato da un Ministro del Governo e regola alcuni aspetti relativi al dicastero di appartenenza, solitamente molto specifici. Qualora sia approvato da più ministeri, diventa decreto interministeriale, come nel caso del D.I. 182/2020. Se emanato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, assume la seguente denominazione: Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM). È sempre prescritto da una legge che ne regolamenta gli aspetti più generali e rimanda alle scelte del Ministro gli aspetti più specifici.
[2] REGOLAMENTO: è un provvedimento di carattere normativo che disciplina specifiche materie nei limiti stabiliti dalla legge. I regolamenti sono atti di rango secondario e non possono essere in contrasto con le fonti superiori: Costituzione e leggi ordinarie. Nel caso si verifichi tale eventualità, sono soggetti all’annullamento da parte del giudice amministrativo. Possono essere attuati tramite un Decreto del Presidente della Repubblica (DPR). Uno dei regolamenti più importanti degli ultimi decenni è il DPR 275/1999, “recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, ai sensi dell’art. 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59”.
[3] https://www.scuola7.it/2021/253/pei-entro-il-mese-di-ottobre/
[4] L’art. 17 della legge 400/1988 disciplina i contenuti e le procedure che sovraintendono all’approvazione dei regolamenti. In esso si precisa che possono essere emanati regolamenti per attuare:
a) l’esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi;
b) l’integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale;
c) le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge;
d) l’organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge;
e) l’organizzazione del lavoro ed i rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti in base agli accordi sindacali.
