Anche quest’anno, esattamente il 26 luglio scorso, la Conferenza Unificata ha sancito l’annuale Accordo quadro per la realizzazione dell’offerta di servizi educativi in favore dei bambini dai due ai tre anni. Soffermarci su questo atto è l’occasione per riflettere, ancora una volta[1], sul senso di uno specifico servizio educativo destinato ad una particolare fascia di età nel percorso 0-6 anni, che presenta tuttora luci ed ombre ed una mancata stabilizzazione.
La conferma di una sfida avviata nel 2006
Con il Rep. atti n. 106/CU del 26 luglio 2023, la Conferenza Unificata, istituita con il decreto legislativo n. 281/1997 e presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri[2], ha confermato per un ulteriore periodo di un anno l’accordo quadro finalizzato alla realizzazione delle sezioni primavera. Come viene ribadito nel citato accordo, le sezioni primavera sono volte «a migliorare i raccordi tra nido e scuola dell’infanzia e a concorrere allo sviluppo territoriale dei servizi socioeducativi 0-6 anni». Si tratta di una sfida avviata in via sperimentale con la Legge finanziaria del 2007 (c. 630, legge n. 296/2006), che ne aveva attivato l’istituzione – previo, appunto, apposito accordo in sede di Conferenza Unificata – «Per fare fronte alla crescente domanda di servizi educativi per i bambini al di sotto dei tre anni di età».
La legge istitutiva ne aveva indicato precise caratterizzazioni, inquadrando tale offerta formativa rivolta ai bambini dai 24 ai 36 mesi di età come «iniziative sperimentali improntate a criteri di qualità pedagogica, flessibilità, rispondenza alle caratteristiche della specifica fascia di età», da poter articolare «secondo diverse tipologie, con priorità per quelle modalità che si qualificano come sezioni sperimentali aggregate alla scuola dell’infanzia, per favorire un’effettiva continuità del percorso formativo lungo l’asse cronologico 0-6 anni di età». Quella stessa legge aveva affidato all’allora Ministero della pubblica istruzione la «realizzazione delle sezioni sperimentali attraverso un progetto nazionale di innovazione ordinamentale ai sensi dell’articolo 11 del regolamento di cui al d.P.R. 8 marzo 1999, n. 275», anche assicurando «specifici interventi formativi per il personale docente e non docente che chiede di essere utilizzato nei nuovi servizi».
Purtroppo, queste buone intenzioni (e intuizioni) della legge n. 296/2006 sono state abrogate dal D.P.R. n. 89/2009, che ha anche reintrodotto l’anticipo all’accesso alla scuola dell’infanzia per i bambini che compiono i tre anni di età entro il 30 aprile dell’anno scolastico di riferimento (art. 2, c. 2), decretato già con la legge n. 53/2003, ma che proprio la legge n. 296/2006 aveva tentato di arginare abrogando l’articolo 2 del D.lgs. n. 59/2004.
Una sfida dichiarata con gli Accordi quadro del 2007 e del 2013
Con l’Accordo quadro del 14 giugno 2007, efficace per il solo anno scolastico 2007-2008, vengono delineati, in quindici punti, gli elementi caratterizzanti e le modalità procedurali per l’attivazione del «servizio integrativo denominato “Sezioni primavera o ponte”», da gestire attraverso un «pluralismo istituzionale che caratterizza il settore e nella valorizzazione del principio di sussidiarietà, ferma restando la responsabilità pubblica di regolare e verificare il livello qualitativo dei servizi socioeducativi offerti nel rispetto della normativa regionale e nazionale vigente in materia».
Si è dovuto attendere l’Accordo quadro del 2013 sancito in Conferenza Unificata per avere un’ulteriore, più chiara, definizione del servizio da realizzare sull’intero territorio nazionale e rispondente allo «specifico profilo educativo proprio della fascia di età considerata» (art. 1, c. 2), riprendendo e rafforzando molti elementi definiti con l’accordo del 2007. Il presupposto è la certezza che l’offerta di questo servizio educativo «concorre a fornire una risposta alla domanda delle famiglie per servizi della prima infanzia e contribuisce alla diffusione di una cultura attenta ai bisogni e alle potenzialità dei bambini da zero a sei anni, in coerenza con il principio della continuità educativa, avvalendosi delle esperienze positive già avviate in numerose realtà territoriali, anche nella prospettiva di portare a sistema sul territorio ogni altra esperienza che si configuri come servizio educativo per bambini di tale età, nel rispetto delle normative vigenti» (art. 1, c. 3).
Articolato dell’Accordo quadro 2013
La sfida viene, dunque, esplicitamente dichiarata e l’articolato del citato Accordo quadro ne definisce:
- le finalità e le caratteristiche (art. 1);
- le procedure di funzionamento, a partire dalle necessarie intese a livello regionale (art. 2) e di gestione del servizio (art. 3);
- le risorse necessarie, quelle pubbliche (art. 4) e quelle a carico delle famiglie sotto forma di contributo (art. 5);
- le modalità di impiego del personale educativo (art. 6);
- gli organismi di supporto in sede nazionale (Gruppo paritetico nazionale), regionale (Tavolo tecnico di valutazione e confronto), locale (Comune), già individuati con l’accordo del 2007 e finalizzati a «sostenere la qualificazione del servizio educativo e la valutazione del suo processo di attuazione, anche nella prospettiva di un suo potenziamento e di una sua espansione sul territorio» (art. 7).
È palese la proiezione verso uno sviluppo dell’esperienza delle sezioni primavera. Anzi, nelle intenzioni dell’Accordo quadro del 2013, si legge chiaramente la volontà di pervenire ad una stabilizzazione del servizio mediante un apposito intervento legislativo (art. 8), nelle more del quale, le decisioni assunte hanno efficacia per un biennio, tacitamente confermate per un ulteriore uguale periodo, previo accertamento delle necessarie risorse stanziate a bilancio.
I criteri di qualità e funzionalità
Nel predetto Accordo del 2013 sono, in particolare, ribaditi e fissati i criteri con cui assicurare qualità e funzionalità del servizio, nel rispetto della normativa regionale (art. 1, c. 4). I criteri sono relativi:
- alla presenza di locali e spazi idonei e conformi, rispondenti alle diverse esigenze dei bambini;
- alla qualificazione dell’ambiente educativo come contesto di vita, di relazione e di apprendimento con arredi e materiali adeguati;
- alla flessibilità dell’orario di funzionamento, compreso tra le cinque e le otto ore giornaliere;
- al rapporto numerico educatori-bambini non superiore a 1:10;
- alla dimensione contenuta del gruppo ‘omogeneo’ di età, compresa tra i 10 e i 20 bambini, in base al modello educativo ed organizzativo adottato.
A questi cinque criteri di carattere strutturale ed organizzativo, se ne aggiunge un sesto che qualifica l’esperienza delle sezioni primavera, in termini più strettamente pedagogici, nella sua specificità di progetto di continuità educativa. I progetti educativi delle sezioni primavera vengono, in realtà, configurati come una «progettualità di raccordo/continuità e connessione dei processi educativi attraverso forme innovative con le strutture educative afferenti dedicate ai bambini 0-6 anni e anche attraverso specifiche forme di aggiornamento del personale». Sono questi gli aspetti che caratterizzano in modo pregnante l’esperienza singolare di una sezione primavera, quale ‘ponte’ che consente di sperimentare «forme di “transizione” verso la scuola dell’infanzia, assicurando la continuità del progetto educativo e figure di accompagnamento – in forma di scambio professionale – a scavalco delle due istituzioni»[3].
Una sfida rilanciata dal D.lgs. n. 65/2017
Una svolta per le sezioni primavera è rappresentata, almeno nelle intenzioni, dal decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65, istitutivo del Sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni. Le sezioni primavera rientrano a pieno titolo nel novero dei servizi educativi per l’infanzia. Si ribadisce che esse favoriscono la continuità del percorso educativo da zero a sei anni di età e che «rispondono a specifiche funzioni di cura, educazione e istruzione con modalità adeguate ai tempi e agli stili di sviluppo e di apprendimento delle bambine e dei bambini nella fascia di età considerata» (art. 2, c. 3, lett. b). Viene assodato che, di norma, sono aggregate alle scuole dell’infanzia statali o paritarie, con la novità che possono essere inserite nei Poli per l’infanzia che «accolgono, in un unico plesso o in edifici vicini, più strutture di educazione e di istruzione per bambine e bambini fino a sei anni di età, nel quadro di uno stesso percorso educativo, in considerazione dell’età e nel rispetto dei tempi e degli stili di apprendimento di ciascuno» (art. 3, c. 1).
Una stabilizzazione tutta in salita
Le sezioni primavera sono parte degli obiettivi strategici del Sistema integrato 0-6 anni (art. 4), laddove lo Stato è chiamato a promuovere e sostenere la qualificazione dell’offerta dei servizi educativi per l’infanzia, oltre che delle scuole dell’infanzia, mediante il Piano di azione nazionale pluriennale per il raggiungimento di otto obiettivi strategici, in coerenza con le politiche europee. Tra tali obiettivi, figurano:
a) il progressivo consolidamento, ampliamento, nonché l’accessibilità dei servizi educativi per l’infanzia, anche attraverso un loro riequilibrio territoriale, con l’obiettivo tendenziale di raggiungere almeno il 33 per cento di copertura della popolazione sotto i tre anni di età a livello nazionale;
b) la graduale diffusione territoriale dei servizi educativi per l’infanzia con l’obiettivo tendenziale di raggiungere il 75 per cento di copertura dei Comuni, singoli o in forma associata.
Proprio al “Piano di azione nazionale pluriennale per la promozione del Sistema integrato di educazione e di istruzione” (art. 8) è demandato il compito di estendere il sistema 0-6 su tutto il territorio nazionale, in particolare assicurando il superamento della fase sperimentale delle sezioni primavera, «mediante la loro graduale stabilizzazione e il loro progressivo potenziamento», anche «con l’obiettivo di escludere i servizi educativi per l’infanzia dai servizi pubblici a domanda individuale».
Bella sfida davvero! Peccato che ad oggi sia solo rimasta nelle intenzioni del legislatore e che sembri ancora lunga la strada da percorrere in tali direzioni.
Lo stato dell’arte delle sezioni primavera
Riprova del fatto che la strada per la stabilizzazione delle sezioni primavera è tutta in salita ripida è proprio la natura dell’annuale Accordo quadro in Conferenza Unificata dello scorso 26 luglio. In esso, infatti, vi è un rimando a tutti gli altri precedenti accordi sanciti in Conferenza Unificata, non si trova traccia di alcun riferimento al D.lgs. n. 65/2017 (a differenza dei precedenti accordi) e ci si riferisce allo specifico capitolo di bilancio (capitolo 1466 della Tabella 7 relativa al MIM) concernente “Assegnazioni per la realizzazione delle sezioni sperimentali aggregate alla scuola dell’infanzia”, con una dotazione in termini di competenza statale di euro 9.907.187,00 per l’anno 2024, che conferma quella degli anni precedenti. Viene, altresì, precisato che dall’attuazione della proroga di accordo non devono risultare maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Sarà da verificare quante sezioni primavera potranno essere finanziate. L’ultimo dato disponibile, da fonte MIM, risalente all’anno 2021/2022, ci indica che il totale di sezioni primavera allora finanziate con il contributo statale è stato complessivamente 1974, anche se con una differenziazione rilevante tra le Regioni, come si evince dalla tabella sottostante:
| UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE | NUMERO TOTALE SEZIONI FINANZIATE a.e. 2021/2022 |
|---|---|
| LOMBARDIA | 543 |
| SICILIA | 302 |
| VENETO | 213 |
| CAMPANIA | 197 |
| PIEMONTE | 124 |
| LAZIO | 104 |
| LIGURIA | 78 |
| EMILIA-ROMAGNA | 70 |
| PUGLIA | 58 |
| FRIULI VENEZIA G. | 51 |
| BASILICATA | 47 |
| ABRUZZO | 38 |
| TOSCANA | 37 |
| SARDEGNA | 31 |
| UMBRIA | 29 |
| CALABRIA | 22 |
| MARCHE | 19 |
| MOLISE | 11 |
| TOTALE | 1974 |
La situazione è molto diversificata: in vetta si distingue la Lombardia, con oltre 500 sezioni primavera finanziate, seguita rispettivamente dalla Sicilia, dal Veneto e dalla Campania. È evidente che, fatta eccezione per la virtuosa Sicilia e per i numeri di tutto rispetto della Campania, le Regioni del Sud e del Centro fanno registrare numeri piuttosto ridotti di sezioni primavera finanziate. Vero è che proprio in Sicilia ed in Campania i servizi educativi per l’infanzia raggiungono percentuali molto basse, come si deduce dal grafico sotto riportato e relativo a dati ISTAT riferiti al 31.12.2019 (a.e. 2019/2020)[4]:
Un’esperienza diffusa a macchia di leopardo
In generale, il numero di sezioni primavera risulta in crescita rispetto agli ultimi anni. Lo dimostra il monitoraggio curato dall’Ufficio II della Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l’internazionalizzazione del sistema nazionale di istruzione e relativo all’anno educativo 2020/2021[5]:
L’anno educativo preso in esame ha fatto registrare il numero più basso di sezioni primavera ammesse al finanziamento statale e l’andamento del triennio 2018/2021 ne mostra una persistente diffusione tra le Regioni a macchia di leopardo[6]:
Anche rispetto alla collocazione organizzativa, la situazione non è omogenea nel Paese, sebbene sembri allinearsi via via alle previsioni normative[7]:
Un dato interessante ed esplicito rilevato nell’ambito del monitoraggio curato a livello ministeriale riguarda la percentuale di bambini accolti rispettivamente nei servizi educativi per l’infanzia (dati ISTAT al 31.12.2019) e nelle sezioni primavera (dati ricavati dal monitoraggio e dalla popolazione residente di due anni all’1.02.2021 – fonte: ISTAT), che rappresentano una quota parte degli stessi[8]:
Quale futuro per le sezioni primavera?
I dati evidenziano, in ogni caso, una situazione che vede la sperimentazione delle sezioni primavera resistere e persistere, soprattutto come strumento di contrasto al fenomeno degli anticipi scolastici, oltre che come offerta di una esperienza educativa specificamente rivolta ai bambini della fascia 24-36 mesi. L’auspicio è che si possa pervenire ad una stabilizzazione che superi i divari territoriali e le differenti modalità di interesse e coinvolgimento tra i territori (vi sono Comuni che non ne sostengono minimamente lo sviluppo!).
Il D.lgs. n. 65/2017, da questo punto di vista, ha tracciato una chiara direzione rimasta finora una chimera. Vi è bisogno di una precisa volontà politica che scorga nel consolidamento dell’esperienza delle sezioni primavera un’opportunità per lo sviluppo dell’intero percorso 0-6 anni, superando anche le diffidenze di coloro che considerano le sezioni primavera deleterie per la tenuta del segmento 0-3. L’esperienza va inquadrata nel complesso del percorso destinato ai bambini fino a sei anni e sarebbe necessario mettere in campo azioni mirate che possano procedere finalmente verso la stabilizzazione.
Indicazioni sempre valide
Si riprendono qui alcune indicazioni suggerite in un contributo scritto a più mani per questa newsletter (già citato in precedenza) e ritenute ancora valide[9]; sarebbe opportuno:
- definire legislativamente e contrattualmente il profilo “statale” dell’educatore d’infanzia, come specificazione dell’esistente educatore di convitto;
- procedere al reclutamento del personale necessario, ricorrendo in parte a “educatori di nido” (con incarichi, concorsi pubblici e recuperando educatori contrattualizzati da cooperative) a partire da una procedura celere, riservata a chi abbia maturato una certa continuità di servizio nelle sezioni primavera; ed in parte ricorrendo a “docenti di scuola dell’infanzia” (su domanda, per incarico, concorso, comando);
- sviluppare un piano di formazione in servizio specifico ad hoc, riservato a chi opera all’interno delle sezioni primavera;
- sgravare i genitori dei bambini frequentanti le sezioni primavera dal pagamento di rette (come sarebbe opportuno per l’intero segmento dei servizi educativi per bambini al di sotto dei tre anni).
Ulteriori suggerimenti potrebbero essere formulati anche dalla Commissione nazionale istituita ai sensi dell’articolo 10 del D.lgs. n. 65/2017, recentemente integrata come da decreto del Ministro n. 110 del 12 giugno 2023 e che ha già affrontato la tematica nelle Linee pedagogiche e negli Orientamenti nazionali 0-3 anni[10]. Si auspica che la Commissione riprenda quanto prima i lavori consultivi e propositivi per la piena attuazione del sistema integrato 0-6, compresa la sfida tutta da vincere di una reale implementazione delle sezioni primavera.
[1] Sul tema, si rimanda, in particolare, ai contributi pubblicati in Scuola7 nei nn. 79/2018, 160/2019, 211/2020, 288/2022, 304/2022.
[2] Come si legge nel sito istituzionale https://www.statoregioni.it/it/presentazione/attivita/conferenza-unificata/, il decreto legislativo n. 281/1997 ha definito la composizione, i compiti e le modalità organizzative ed operative della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome e dalla Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, che, di norma, si riunisce almeno due volte al mese. La Conferenza Unificata partecipa «ai processi decisionali che coinvolgono materie di competenza dello Stato e delle Regioni, al fine di favorire la cooperazione tra l’attività statale e il sistema delle autonomie, esaminando le materie e i compiti di comune interesse, svolgendo anche funzioni consultive. È presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri o, su sua delega, dal Ministro per gli Affari Regionali ove nominato; ne fanno parte il Ministro dell’economia e finanze, il Ministro delle infrastrutture, il Ministro della salute, il Presidente della Conferenza delle Regioni e Province autonome, il Presidente dell’ANCI, il Presidente dell’UPI. La Conferenza rappresenta la sede in cui Regioni, Province e Comuni “sono chiamate a esprimersi” su tematiche di interesse comune e assume deliberazioni, promuove e sancisce intese e accordi, esprime pareri e designa rappresentanti».
[3] “La via italiana alle sezioni Primavera (per i bambini di 2-3 anni)”, a cura di Giancarlo Cerini, Claudia Lichene, Rosalba Marchisciana, Elio Raviolo, Giovanna Zunino in Scuola7.it n. 160, 19.11.2019.
[4] Ministero dell’Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l’internazionalizzazione del sistema nazionale di istruzione Ufficio II, “SEZIONI PRIMAVERA – Rapporto di monitoraggio condotto presso gli Uffici Scolastici Regionali a.e. 2020/21”, p. 13.
[5] Op. cit., p. 2.
[6] Op. cit., p.3.
[7] Op. cit., p. 7.
[8] Op. cit., p. 14
[9] “La via italiana alle sezioni Primavera (per i bambini di 2-3 anni)”, op. cit.
[10] D.M. 334/2021 e D.M. 43/2022.
