Il Ministero ha inviato alle scuole il Quaderno n. 4 Istruzioni per l’affidamento dei Servizi Assicurativi nelle Istituzioni Scolastiche. L’intento è quello di avviare una consultazione preliminare sul documento, con lo scopo di acquisire osservazioni e suggerimenti in merito ai contenuti delle istruzioni ivi contenute.
Le consultazioni
Dal 2009 il Dipartimento della Funzione Pubblica ha realizzato diverse consultazioni pubbliche per supportare gli interventi di semplificazione, ad esempio Semplifichiamo (2019), SemplificaPA (2012), Burocrazia: diamoci un taglio (2010). Inoltre, cittadini, imprese, operatori e associazioni rappresentative, a partire dal 28 giugno fino 30 ottobre 2021, hanno potuto partecipare a due nuove consultazioni pubbliche: “La voce dei cittadini per una PA più semplice” e “La voce delle imprese per una PA più semplice”.
La consultazione prevista dal Quaderno n. 4 del Ministero dell’Istruzione è riservata alle sole Istituzioni Scolastiche. Sorprende che siano esclusi tutti gli stakeholders, in particolare i genitori, che, peraltro, finanziano direttamente i servizi assicurativi delle scuole. Sarebbe stata per loro forse un’occasione preziosa per chiedere, singolarmente o tramite le loro Associazioni, la messa a punto di una procedura trasparente e uniforme in tutto il territorio nazionale. In un processo di scelta consapevole e razionale sarebbe apprezzabile consentire anche ai genitori di comprendere meglio le coperture prescelte, se sono effettivamente le migliori tra quelle rinvenibili sul mercato e capire, conseguentemente, i benefici che ricadono sulla comunità scolastica.
Il quadro normativo di riferimento
La prima parte del Quaderno, quella relativa al quadro normativo di riferimento, descrive in maniera pertinente i profili generali sulla disciplina del contratto di assicurazione, individuando e definendo con chiarezza i vari aspetti della materia, quali ad esempio la natura delle coperture assicurative e le tipologie di polizza.
Nelle scuole si distinguono due principali tipologie di coperture assicurative: quella obbligatoria, di cui godono i lavoratori, e quella integrativa. A differenza del personale, gli alunni sono assicurati soltanto in via eccezionale, mancando il presupposto del rapporto di lavoro con l’Istituzione Scolastica. In caso di infortunio, pertanto, la polizza infortuni integrativa stipulata dalla Scuola è l’unica che consente ai soggetti assicurati (alunni) di far valere il proprio diritto a conseguire l’indennizzo nel caso del verificarsi di un sinistro.
Nell’ambito della polizza per responsabilità civile il soggetto assicurato invece coincide con il soggetto che ha arrecato un danno a terzi. Questa polizza, che peraltro prevede che il Ministero sia assicurato e allo stesso tempo legittimato passivo, tutela l’Amministrazione Scolastica dal rischio di dover pagare, a titolo di risarcimento, i danni procurati involontariamente a terzi a causa di una condotta colpevole.
La modalità di affidamento dei servizi assicurativi
Nella seconda parte del documento ministeriale sono opportunamente delineati alcuni possibili criteri di valutazione tecnica, da parametrare poi sulla base delle specifiche esigenze di ogni scuola, in particolare, sulla tipologia degli episodi che si verificano più frequentemente e sulla gravità media dei sinistri.
Inoltre, il richiamo all’affiancamento delle Tabelle dei Tribunali e a tutti gli altri elementi utili al corretto trasferimento dei rischi, offre parametri oggettivi di valutazione del danno, dando un significativo spessore a questa parte del documento ministeriale.
Infatti, il dirigente scolastico non può scegliere la compagnia di assicurazione su base fiduciaria (come invece fa il privato cittadino), con affidamento diretto, ma deve procedere sulla scorta di criteri oggettivi, trasparenti, razionalmente motivati e verificabili da comparare, anche perché il contratto assicurativo continua ad essere finanziato integralmente dalle famiglie.
Il ruolo del broker nelle istituzioni scolastiche
L’ultima parte del Quaderno n. 4, si occupa della figura del broker, che viene definitivamente confermata, sulla scia di quanto già stabilito dal Ministero con la nota del 27 novembre 2009 (prot. n. 18233): “A tal fine si potrà anche considerare la possibilità, prevista dalle norme vigenti, che i dirigenti scolastici, qualora non siano presenti adeguate professionalità all’interno della scuola, ricorrano a specifica assistenza di intermediari indipendenti e specializzati, in fase di predisposizione e di attuazione delle gare per l’aggiudicazione del pacchetto assicurativo più vantaggioso, non solo sotto il profilo dell’entità del premio, ma anche della copertura risarcitoria”.
Merita di essere richiamato il circolo vizioso che può derivare dal mancato presidio, ad esempio a cura del broker, del processo di acquisto di un contratto assicurativo: partendo dall’errata valutazione dei rischi e da un capitolato incompleto si passa ad offerte non congrue giungendo ad un acquisto inefficace; in caso poi di sinistro con una mancata transazione si può giungere al contenzioso, accompagnato da un accertamento di eventuale responsabilità soggettive, con possibile rivalsa.
Remunerazione dei broker
Questa terza parte delle Istruzioni del Quadernosi limita comunque ad un excursus delle fonti e del quadro normativo. In particolare nel lungo paragrafo relativo alla “clausola broker”, che mutua una serie di considerazioni che l’allora AVCP[1] nel 2013 aveva elencato in un’audizione, mai recepite dal mercato né dalle PP.AA. per le quali erano state pensate. Tali riferimenti non aiutano certo le scuole a semplificare e a rendere più efficaci i processi di scelta. Sarebbe stato utile trovare nel paragrafo dedicato, un esempio di determina a contrarre o di determina di aggiudicazione.
Se la materia dell’affidamento dei servizi assicurativi è notevolmente complessa, tanto da richiedere l’affiancamento di un mediatore assicurativo, la procedura di scelta del broker è assolutamente lineare, anche volessimo considerare l’importo di gara virtuale e l’onere indiretto. Attualmente la commissione del broker corrisponde ad una remunerazione percentuale in base al premio imponibile stipulato dall’Ente/scuola; queste incombenze sono svolte completamente fuori dalle scuole, che hanno già, senza aggiunte, notevoli compiti e responsabilità.
Le tre vie per l’affidamento
L’idea dei Quaderni è sicuramente positiva. In realtà sarebbe stato più opportuno chiamarli “Quaderni operativi” perché elaborati con lo scopo di supportare ed orientare le scuole nell’affidamento e nell’esecuzione di contratti pubblici di servizi e forniture. Ci sono però alcuni profili che non si possono tralasciare.
Non si può dimenticare che le scuole in prima battuta sono obbligate al rispetto degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip S.p.A. (anche MePA pur facoltativo). Solo in mancanza di essi possono espletare procedure di affidamento in forma associata, mediante la costituzione di reti di scuole o l’adesione a reti già esistenti. La possibilità di espletare procedure di affidamento in via autonoma, che potrebbe mettere in campo il D.lgs. 50/2016, è solo la terza tra quelle previste dall’art. 46 del D.I. 129/2018.
Un Quaderno da affinare
Necessariamente per l’attività negoziale oggetto di questo Quaderno (assicurazione alunni e broker) le procedure di affidamento del contratto assicurativo sono in via autonoma (importi prevalentemente al di sotto dei 10.000 euro) e per quanto riguarda il broker sono oneri indiretti. Pertanto, anche questo Quaderno risente di una certa “astrazione” dal mondo della scuola. Semplificare ed uniformare le modalità di affidamento e di esecuzione di contratti di servizi e forniture significa offrire riflessioni normative accompagnate da strumenti gestionali concreti, comunque adatti alle dimensioni finanziarie delle scuole, in considerazione delle quali è stato dato alle stesse un regolamento contabile adeguato ai suoi obiettivi e alle sue dimensioni.
Auspichiamo che nella versione definitiva del Quaderno n. 4 vengano superate le ridondanze e offerti degli strumenti specifici.
Tutta la materia è già stata approfondita nel “Manuale di Amministrazione e finanza delle istituzioni scolastiche”, anche attraverso esempi di determina da utilizzare per questa specifica attività negoziale.
[1] Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, oggi ANAC: Autorità Nazionale anticorruzione.
