Se col tempo sono totalmente cambiati i modi dell’apprendere e se è vero che c’è un distacco tra l’azione innovatrice del Ministero e ciò che accade nelle scuole, allora non possiamo che riflettere sul ruolo del Dirigente tecnico (ex ispettore).
Giancarlo Cerini scriveva «…queste funzioni delineano dunque una figura non certo assimilabile all’ispettore da temere per i suoi blitz improvvisi nelle scuole, ma ad una moderna funzione tecnica, di promozione e garanzia della qualità dell’istruzione, dosando un mix di azioni di animazione culturale e pedagogica, con le tipiche funzioni di controllo. (…) “esperti” a disposizione del sistema scolastico, che dovranno farsi apprezzare per la loro autorevolezza culturale e puntualità giuridica.»
La figura del Dirigente Tecnico
Restano in capo all’Amministrazione centrale il controllo e la verifica dei risultati scolastici. Qui il ruolo dei “vecchi” ispettori si sdoppia tra l’azione di controllo e l’azione di sostegno e supporto e probabilmente occorre un nuovo quadro che meglio chiarisca la funzione tecnica e giuridica di questi alti dirigenti del sistema scolastico.
Proprio perché il Ministero, struttura dell’Amministrazione pubblica, deve provvedere alla verifica e rendicontazione di tutte le tipologie organizzative e di funzionamento (economia e bilancio, gestione del variegato personale, aderenza alla mission istituzionale, risultati nei processi funzionali, innovazione e aggiornamento) il ruolo dei dirigenti tecnici risulta cruciale come “cerniera” tra centro e periferia.
Il convegno di Ischia, come già il seminario di Scanno 2019, ha affrontato i vari aspetti della funzione del Dirigente tecnico (DT) e le questioni più importanti che sono al centro del dibattito, compreso il dato numerico dell’organico che appare, secondo vari contributi dei nostri esperti, del tutto insufficiente nel momento presente e nella prospettiva futura.
La funzione di accertamento
Il Dirigente Tecnico svolge la sua funzione a garanzia dell’Amministrazione scolastica centrale da cui dipende direttamente anche attraverso l’assegnazione ai vari Uffici Scolastici Regionali ed al lavoro che svolge negli specifici territori.
Il campo di operatività è assolutamente variegato. La funzione ispettiva, così come era ed è concepita, rientra nell’ambito delle attività di osservazione e ricognizione e di conseguente accertamento inteso come conoscenza di dati e fatti da parte della Pubblica Amministrazione. Il lavoro svolto dal DT incaricato di funzione ispettiva serve per successivi provvedimenti decisori che competono all’amministrazione e che sono stati ampiamente dettagliati da Cinthia Buonopane[1].
Il DT, in tale attività, ha il compito di relazionare e redigere atti amministrativi nel rispetto delle regole formali e procedurali. Tale attività, pur connessa alla normativa, ha una sua autonomia ed è distaccata dalla eventuale fase procedimentale e decisoria successiva. Quindi l’azione del DT con incarico ispettivo non produce effetti esterni in maniera diretta ma solo eventualmente indiretta.
Le azioni dell’incarico ispettivo
I fondamenti ed i principi dell’azione ispettiva sono stati illustrati da Paola Di Natale, che ha saputo restituire alla platea un quadro dettagliato e articolato di come il Dirigente tecnico debba svolgere la sua azione[2]. In linea generale il suo comportamento deve ispirarsi a quanto previsto dalla Legge n. 241/1990 e successive modifiche con la salvaguardia delle doverose e corrette comunicazioni e, soprattutto, del contraddittorio. Analogamente avverrà con riferimento al rapporto tra rispetto della privacy e tutela della trasparenza in funzione anticorruzione.
Sullo sfondo e come elemento essenziale di riferimento c’è il Codice di Giustizia contabile, per l’obbligo di relazione, informazione ai superiori e conseguente denuncia di danno nel caso si venga a conoscenza di un fatto produttivo di danno alla Pubblica Amministrazione (PA).
Il DT deve orientare a salvaguardare il proprio operato e la stessa Amministrazione da eventuali ricorsi rispetto ai quali potrebbero rilevarsi condotte che possono produrre effetti invalidanti della stessa sua azione con conseguenze anche sul piano disciplinare.
Infatti è il Dirigente Amministrativo che, sulla base delle conclusioni comunicate dal dirigente tecnico, decide se procedere o meno con l’attenzione a non creare danno erariale allo Stato per l’insostenibilità di tutto il percorso ispettivo. In pratica il Dirigente amministrativo, a tutela della stessa PA, può anche disattendere le conclusioni della relazione ricevuta dal DT, ma con dovuta giustificazione[3].
Responsabilità dirigenziale del Dirigente tecnico
C’è un rapporto tra azione di accertamento del Dirigente tecnico e le responsabilità disciplinari. La responsabilità dirigenziale è insita nella tipologia della funzione ricoperta.
Nello svolgimento delle sue molteplici attività può realizzarsi una responsabilità oggettiva nei casi in cui è appurata, per esempio, una sua negligenza colpevole che dà adito ad una conseguente responsabilità disciplinare. Si può essere violazione di norme, legislative o contrattuali, tale da determinare conseguenti reazioni da parte dell’amministrazione. La responsabilità disciplinare è regolamentata dal Titolo IV del D.lgs. n. 165/2001, a partire dall’art. 54 che contempla il Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni (che contiene una specifica sezione dedicata ai doveri propri dei dirigenti).
Il conseguente Codice di comportamento del Ministero dell’istruzione riguarda tutti dipendenti dell’Amministrazione centrale e periferica, con specifiche sottolineature (art. 13 del DM 525/2014) e disposizioni particolari per i dirigenti e per il corpo ispettivo.
Altre responsabilità
Le altre responsabilità del DT fanno capo all’art. 28 della Costituzione e si riferiscono a specifiche attribuzioni in campo civile, amministrativo, procedurale, patrimoniale e penale.
Nello svolgimento delle sue funzioni è fondamentale la fedeltà del dipendente alle leggi dello Stato: Il dirigente tecnico deve svolgere il proprio ufficio tenendo sempre conto della propria responsabilità civile e patrimoniale.
La dott.ssa Lucrezia Stellacci[4] ha richiamato la responsabilità verso terzi che attiene ai casi in cui, per effetto di azioni o omissioni realizzate in violazione di leggi o regolamenti di servizio, vengano arrecati danni ingiusti ai terzi, per cui si è tenuti (ex art. 2043 C.C.) al ristoro degli stessi.
Ugualmente, l’estensione della responsabilità civile allo Stato, come dice l’art. 28 della Cost., avviene, secondo alcuni, per responsabilità indiretta (la responsabilità dei padroni e dei committenti ex art. 2049 C.C.), secondo altri per responsabilità diretta dovuta al rapporto di immedesimazione organica tra Stato ed organo incardinato sul dipendente pubblico. L’ex Capo di Dipartimento precisa che ci sono tre elementi essenziali e costitutivi della responsabilità:
- Elemento oggettivo: danno, lesione patrimoniale, o non patrimoniale (pregiudizio per l’immagine suscettibile di valutazione economica), danno diretto o indiretto;
- Elemento soggettivo: dolo (danno intenzionale o non intenzionale ma altamente probabile) o colpa grave (negligenza, imprudenza o imperizia propria o di altri di cui si è responsabili);
- Nesso di causalità o di condizionamento: relazione causale non interrotta da eventi esterni tra il comportamento tenuto (azione od omissione) e l’evento lesivo che si è prodotto.
Il Dirigente Tecnico e l’innovazione nella scuola
Da anni e da più parti viene richiesto l’assorbimento con le procedure concorsuali di un numero di dirigenti tecnici capaci di seguire, accompagnare, sostenere, orientare il lavoro dei dirigenti e dei docenti nell’innovazione progressiva che interessa tutto il nostro sistema di istruzione. Questo percorso è attualmente difficilissimo da realizzarsi in quanto il corpo ispettivo è assolutamente sottodimensionato.
In un’articolata analisi Mariella Spinosi[5] individua due ambiti di intervento dei dirigenti tecnici (con i dirigenti e con le scuole) e due ambiti di processo (controllo dell’andamento e vigilanza e controllo di gestione). Il fulcro della questione è agevolare la più alta realizzazione dell’autonomia delle singole istituzioni scolastiche.
Viene evidenziata la necessità di una maggiore presenza quantitativa parallelamente alla necessità di rafforzare la funzione di supporto tecnico e didattico alle scuole.
Le funzioni ai sensi dell’ultimo atto di indirizzo
Gli aspetti generali del servizio ispettivo sono oggetto di atti di indirizzo che, in genere, interpretano le esigenze del momento a partire dalle indicazioni legislative. Così ha fatto nel 2017 l’allora ministra Fedeli nell’emanare il DM 1046/2017 (ultimo atto di indirizzo a cui far riferimento). Il documento oltre a ribadire il profilo ispettivo così come era stato disegnato dai Decreti delegati (vedi art. 397 Testo unico), enfatizza la funzione di valutazione. Il Dirigente tecnico:
- concorre a realizzare le finalità e le strategie di innovazione del “sistema nazionale di istruzione e formazione” indicate nella Legge 13 luglio 2015, n. 107;
- è rilevante per realizzare una valutazione di sistema, basata su un’analisi della situazione della scuola italiana e della sua evoluzione;
- costituisce parte integrante del Sistema Nazionale di Valutazione, di cui concorre a realizzare gli obiettivi, in collaborazione con gli altri soggetti individuati dal DPR 80/2013;
- è uno strumento conoscitivo, valutativo e di miglioramento delle diverse realtà scolastiche;
- è finalizzato all’individuazione e alla risoluzione di anomalie, inefficienze e disfunzioni concorrendo efficacemente al miglioramento del servizio scolastico;
- svolge altresì attività di studio, di ricerca, di formazione e di consulenza a vari livelli per una maggiore qualità e un più dinamico sviluppo della scuola italiana in un imprescindibile confronto europeo ed internazionale.
Verso una selezione qualificata
È urgente che il nuovo reclutamento si basi su un percorso di selezione altamente qualificato, dando spazio a certezze e superando, in tal modo, anche il ricorso agli incarichi temporanei che, sicuramente, non hanno aiutato a far crescere questa professione.
La scuola italiana ha bisogno di poter contare su tali professionalità e richiede che i profili siano molto professionalizzati. Così accade in Europa. I profondi cambiamenti sociali e istituzionali pretendono che ci siano modificazioni anche negli stessi profili ispettivi. Va ricordato che:
- la valutazione standardizzata di massa ha messo a disposizione un patrimonio di informazioni da cui ormai non si può prescindere nell’affrontare i problemi educativi;
- l’evoluzione della valutazione scolastica degli studenti ha visto l’impegno degli ispettori nella ridefinizione degli approcci e degli strumenti;
- il contingente ispettivo (DPR 80/2013) è inserito nel sistema nazionale di valutazione, coordina i NEV (Nucleo esterno di Valutazione) e i NdV (Nucleo di Valutazione);
- il dirigente tecnico è anche chiamato ad esprimere parere sul superamento del periodo di prova del docente (se lo dovesse ripetere).
L’impegno di promozione della funzione ispettiva si traduce, inoltre, in pratiche professionali specifiche e diversificate. Tali pratiche possono rendere reale, efficace e affidabile l’apporto del servizio ispettivo che ha i suoi cardini fondamentali nell’Autonomia delle scuole. Il dirigente tecnico è chiamato ad intervenire anche:
- sullo sviluppo professionale continuo (che è tra le priorità di ogni investimento sull’educazione)
- sui processi di miglioramento (soprattutto per il superamento dei ritardi e delle lacune)
- sulla cultura dei dati (che è alla base della comprensione dello status quo e dei mutamenti in corso).
Un nuovo contingente ispettivo per sostenere l’Autonomia
Dall’art. 2, c. 3, del D.L. 126/2019 dovrebbe partire il percorso di reclutamento visto anche la recente legge 106/2021, che dovrebbe facilitarne il percorso.
Quale entità? Attualmente il contingente (tra i meno numerosi d’Europa) è di 191 unità. Dovrebbe essere operata una selezione per l’assunzione di 59 nuovi dirigenti tecnici e di ulteriori 87 nell’anno solare 2023, per un totale di 146 unità.
Se consideriamo le funzioni connesse con il momento attuale dell’innovazione[6] e cioè:
- Valutazione di sistema e dei dirigenti (affiancata ad altri sistemi);
- Supportare le scuole autonome (progettazione, inclusione, dispersione…);
- Inchieste, ispezioni, accertamenti, visite disposte;
- Supporto tecnico amministrativo agli organi centrali e periferici (ivi compresi gli esami di Stato);
- Controllo della qualità degli apprendimenti degli studenti
l’organico dovrebbe essere, a dir poco, quadruplicato rispetto a quello attuale. Si potrebbe, per esempio, ipotizzare un numero complessivo di circa ottocento unità (che si avvicina a quello dei decreti delegati degli anni settanta-ottanta).
Una analisi sociologica
Sulle procedure concorsuali di tutto il personale della scuola e sulla complessa situazione della gestione ministeriale delle Risorse umane è intervenuto il dott. Stefano Versari[7] spiegando la complessità della procedura di assunzione che interesserà fino a quattrocentomila persone nei vari settori dell’amministrazione scolastica nei prossimi mesi.
L’attuale Capo di dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione del Ministero dell’Istruzione ha presentato i risultati di una ricerca sociale riferita alle caratteristiche del territorio nazionale in merito a socialità famigliare, aggregazione cooperativistica, capacità di impresa, povertà educativa, disgregazione territoriale.
Alla base delle differenti quantità di domande ed offerta del sistema pubblico proprio in alcuni territori la domanda di lavoro è alta diversamente da altre e questo ha creato e crea numerosi problemi nella gestione delle procedure concorsuali come di assunzione con i vari canali connessi con la variegata precarietà di un numero enorme di personale scolastico.
L’impegno di ciascuno a migliorare il Paese
Sul Ministero dell’Istruzione ci sono aspettative che il sistema stesso non è in grado di dare, tantomeno in tempi brevi. Il dott. Versari rilancia un’idea moderna e funzionale di educazione, istruzione e formazione e ritiene che il dirigente scolastico, a cui pure competono le stesse responsabilità (civile, penale, amministrativa, patrimoniale e, in parte, disciplinare) del dirigente tecnico, non può assumere un comportamento simile ad un dirigente del ministero delle finanze.
L’attività educativa e la formazione richiedono una flessibilità organizzativa e di gestione che punti verso l’alto (“Ciascuno cresce solo se è sognato”, Danilo Dolci) anche in termini valoriali e motivazionali.
Il capitale sociale, finanziario ed umano costruiscono le fondamenta su cui lavorare ma occorre costruire valore aggiunto con le iniziative che solo negli specifici territori è possibile programmare e realizzare in termini di innovazione e miglioramento. La scuola deve trovare alleati in ogni territorio per costruire modelli ed azioni di senso capaci di coagulare – intorno alla scuola ed agli stessi edifici scolastici – le forze migliori della società per il progresso di tutti.
Occorre, forse, far capire che la scuola non può tutto.
Un Dirigente tecnico che guarda la complessità
Con la relazione di Paola Serafin[8] si aprono degli scenari più ampi e complessi. Il punto di partenza (Make it real) richiede al sistema nazionale, che vive in un sistema internazionale, un rapporto non più rinviabile tra essere un Paese più giusto ed allo stesso tempo competitivo e sostenibile. Ciò significa: spendere, spendere bene, curare efficienza, efficacia, onestà.
Viene citato un altro dato: il 40,8% del personale di ruolo nella scuola ha più di 54 anni di età, il che significa che avremo un cambio del 50% delle risorse nei prossimi dieci anni in cui metà personale esperto investirà sempre meno risorse fisiche. La domanda implicita sarebbe: quale domani?
La relazione presenta immagini di disastri ecologici, rete di complesse organizzazioni di borsa e di relazioni globali tra gruppi quasi monopolistici nel settore finanziario, grafici che dimostrano la caduta del 35% circa delle nascite in Italia ed altro. La provocazione è: quanta parità e quanta disparità c’è nel mondo globale di oggi?
Serve il dirigente tecnico in un mondo fragile?
Un altro dato. Secondo il Rapporto annuale 2021 dell’Istat, “uno dei fattori che ha limitato la partecipazione degli studenti è la scarsità di dotazioni tecnologiche adeguate. Tra aprile e giugno 2020 circa 430 mila ragazzi hanno fatto richiesta di dispositivi informatici (il 6 per cento degli studenti). La quota di richieste è sensibilmente più alta nelle regioni del Mezzogiorno, con livelli quasi doppi, rispetto alla media nazionale, in Basilicata e in Calabria (rispettivamente 15 per cento e 11 per cento). In media il 14% delle richieste non è stato soddisfatto.”
Le famiglie hanno dovuto assumere un ruolo rilevante per facilitare l’improvvisa transizione alla didattica digitale, offrendo supporto ai figli nelle attività. E la domanda è: il dirigente tecnico serve?
Serve il dirigente tecnico in un mondo complesso e mutevole?
Ritornando alla complessità, secondo stimate ricerche il mondo del lavoro richiede sempre meno intelligenze informali, si intravede una grande implicita richiesta di dipendenza dalle tecnologie informatiche. Inoltre, secondo ulteriori studi sulle competenze in classe circa il 40% degli studenti mostra un comportamento di totale, o quasi totale, allontanamento dall’interesse delle attività con una punta (attuale) del 30% di (ancora) interattivi.
Alcuni pedagogisti italiani rilevano che la quasi totalità degli studenti vuole ritornare alla situazione “normale” precovid ma non sa definirla, probabilmente l’accetta per le relazioni che sono mancate in seguito al lockdown.
A cosa servono allora gli ispettori scolastici in una società così complessa e mutevole?
Forse servirà semplicemente a “prendersi cura di…”
La risposta alle tante domande e provocazioni aperte forse la possiamo trovare nelle parole della sovrintendente (del Trentino) Viviana Sbardella. Spiega che la figura dell’ispettore è di supporto a tutto il mondo scolastico: «A dispetto del nome, le competenze ispettive saranno residuali. Le visite ispettive saranno solo una delle competenze degli ispettori e non la più importante. E comunque gli ispettori non andranno per sanzionare, ma per accompagnare le strutture in una determinata situazione. Il loro compito sarà soprattutto di accompagnamento e supporto dei dirigenti scolastici.
Per il resto sarà una figura che supporterà il mondo della scuola e collaborerà con il sovrintendente. Gli ispettori supporteranno e aiuteranno a implementare le varie politiche scolastiche. Sarà una figura di raccordo tra il Dipartimento e le varie scuole al fine di rendere più fluido il rapporto. Avranno anche un grande compito di innovazione e progettualità per migliorare sia la didattica che l’organizzazione».
[1] Cfr. relazione di Cinthia Buonopane, Gli accertamenti: inchieste e ispezioni.
[2] Cfr. relazione di Paola di Natale,Le attività del dirigente tecnico: fondamenti e principi.
[3] La variegata rete di responsabilità Dirigenziali, Civili, Amministrative, Patrimoniali, Contabili, Disciplinari e Penali del Dirigente Tecnico (e anche del dirigente scolastico) è stata approfondita da più presentazioni e argomentazioni, in maniera particolare dal Magistrato Sergio Auriemma e dalla relazione di Lucrezia Stellacci, già Capo di Dipartimento del Miur.
[4] Con la sua relazione, Lucrezia Stellacci ha ampliamente commentato i vari tipi di responsabilità dirigenziali.
[5] Mariella Spinosi, già Dirigente tecnica, coordinatrice del gruppo degli esperti e collaboratori della Tecnodid, nella relazione “Funzioni del dirigente tecnico ed Autonomia delle Scuole” ha evidenziato l’evoluzione storica della figura dell’ispettore scolastico mettendo in evidenza la necessità di una ulteriore evoluzione di tale professionalità in relazione alle domande e alle esigenze delle scuole autonome e prendendo come esempi alcuni paesi dell’Unione Europea.
[6] Cfr. relazione di Mariella Spinosi, Il contingente ispettivo nel sistema scolastico italiano.
[7] Stefano Versari, già Direttore generale USR Emilia-Romagna, è attualmente Capo del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione del Ministero dell’Istruzione. Con la relazione Il capitale professionale per la scuola e per il Paese ha orientato la sua analisi in una complessa creazione di suggestioni – pur partendo dall’analisi socioculturale delle differenze regionali nel nostro paese – miranti a dare valore all’impegno umano oltre che professionale, un impegno capace di rifuggire dall’indolenza, la pigrizia (tanto non cambia niente!) e un’apparente timidezza. «Non sono le persone deboli (docenti e/o dirigenti deboli) che possono affrontare quella vera forza della Natura costituita dai bambini e dai ragazzi» (Ischia 26 luglio 2021).
[8] Cfr. relazione di Paola Serafin, Una professione per le scuole autonome: come farla evolvere.
