Posti di sostegno e Consiglio di Stato. Mah!

Aspettando il decreto legislativo sull’inclusione

Chi si occupa di inclusione scolastica è in attesa dell’emanazione del Decreto applicativo della Legge 107/2015 sull’argomento. La discussione culturale, politica e sindacale è stata vivace, con posizioni contrapposte all’interno del mondo professionale ed associativo. È in discussione, a me pare, più che una questione di posti o di formalismi, un tema culturale sulla natura dell’inclusione. Al proposito ho già scritto su questa newsletter sullo scontro tra scolasticisti e specialisti, a cui rinvio. La questione a me pare prima di tutto pedagogica; le questioni sindacali o politiche mi sembrano accessorie.

Il Decreto inviato al Presidente della Repubblica per la firma, per quanto siano vere le anticipazioni della stampa, sembra in parte deludente sulla difficile mediazione tra le due scuole di pensiero circa la funzione dell’insegnante di sostegno o del sostegno come attività collettiva di tutti i docenti, con un impianto che di fatto non modifica l’organizzazione di personale attuale.

L’intervento del Consiglio di Stato

Su questo tornerò analiticamente quando vi sarà un testo ufficiale da commentare; lo segnalo qui sullo sfondo per capire meglio gli effetti che avrà invece una recentissima sentenza del Consiglio di Stato (2003/2017 del 5 maggio 2017) in relazione agli insegnanti di sostegno. È una sentenza importante e complessa, a mio avviso in alcuni casi esondante gli aspetti giuridici quando tocca il campo della pedagogia. Qui presenterò solo gli aspetti salienti per aiutare l’analisi, rinviando ovviamente ognuno ad una lettura propria.

L’oggetto centrale della sentenza è la gestione dei posti di sostegno, sostanzialmente su chi decide, come e quanto sull’attribuzione ad ogni alunno con disabilità del sostegno necessario.

L’origine della sentenza parte da un caso, pervenuto tra i tanti, di ricorso di una famiglia, ma va molto oltre con un lungo e articolato testo che “mette in ordine” la complessa e contraddittoria normativa, rilevando le incongruenze e scegliendo un’opzione di fondo che farà molto discutere.

La via “giudiziaria” all’integrazione scolastica

Il Consiglio di Stato, al proposito, parla di “contenzioso seriale” ormai diffusissimo tra famiglie e MIUR circa le ore di sostegno da attribuire agli alunni con disabilità, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 80 del 2010 che annulla alcuni articoli della Legge finanziaria n. 244 del 2007, reintroducendo la “deroga” nei casi previsti dall’art. 3 comma 3 della Legge Quadro 104/1992, al posto di una gestione territoriale flessibile centrata sul passaggio graduale dell’organico di fatto del sostegno tutto all’interno dell’organico di diritto.

La Corte afferma, in sostanza, che la deroga “precede” comunque la gestione dei posti e si rende obbligatoria a prescindere dalla gestione del sostegno. Dopo la sentenza le cause sono davvero diventate seriali, e in genere il MIUR neppure costruisce  contro-deduzioni  ma si arrende alle decisioni dei giudici. In molte sentenze che ho letto, l’unica chiave di giudizio utilizzata è la mera “gravità clinica” (ad es. tutti gli alunni con sindrome di down automaticamente “gravi”) oppure lo scarto tra posti/ore di sostegno assegnati e posti/ore proposti dal GLOH. Nessuna analisi “funzionale” è svolta sul singolo caso, né analisi di contesto (es. orario scolastico o numero alunni per classe). In sostanza le ore dell’insegnante di sostegno diventano “il sostegno”, dimenticando la cultura del sostegno diffuso, della flessibilità,  delle cattedre miste, della presenza degli educatori.

A proposito del sostegno: isolazione o integrazione?

Le sentenze confermano una tendenza molto diffusa (che considero negativa e già da me analizzata in precedenti articoli) della simmetria tra inclusione e docente di sostegno. Ne è una conferma, tra le tante, questa frase presente nella sentenza del Consiglio di Stato qui analizzata:

27.1. L’attività degli insegnanti di sostegno comporta evidenti vantaggi non solo per i disabili, in un quadro costituzionale che impone alle Istituzioni di favorire lo sviluppo della personalità, ma anche per le famiglie e per la società nel suo complesso. Infatti, l’inserimento e l’integrazione nella scuola – con l’ausilio dall’insegnante di sostegno – anzitutto evitano la segregazione, la solitudine, l’isolamento, nonché i patimenti e i pesi che ne derivano, in termini umani ed economici potenzialmente insostenibili per le famiglie.

Frase in parte ovvia, ma contenente un vulnus pedagogico in cui il Consiglio di Stato interpreta a modo suo la questione pedagogica del concetto di sostegno. Qui la questione non è quantitativa ma qualitativa. Ricordo che negli ultimi 10 anni gli alunni con disabilità sono aumentati del 50% (si vedano i miei saggi sulla medicalizzazione), ma i posti di sostegno sono aumentati del 70%! Eppure dappertutto c’è  la sensazione che siano sempre troppo pochi. Effetto di una questione pedagogica e culturale già da me descritta in altre sedi e che va ben oltre la disabilità. Scrivo da sempre, al proposito,  che l’insegnante di sostegno potrebbe, suo malgrado, creare un effetto di “isolazione” piuttosto che di inclusione, e la scuola opacizzarsi  tra condizione di normalità e di specialità.

La tutela dei disabili e le “compatibilità” finanziarie

Ma andiamo oltre. Il Consiglio di Stato svolge prima di tutto una lunga e articolata disamina della normativa presente partendo da un assunto per me del tutto condivisibile:

11 … La Sezione rileva che, in materia di determinazione delle ore di sostegno spettanti agli alunni disabili, la normativa scolastica è non soltanto disorganica e complessa di per sé, ma si caratterizza anche per una singolare commistione di procedimenti aventi natura eterogenea.
In materia, infatti, rilevano da un lato i procedimenti disciplinati dalla legge n. 104 del 1992 e dalle altre leggi con essa coerenti, che tengono conto delle esigenze dei singoli alunni disabili.
Dall’altro lato, vi sono però i distinti procedimenti volti alla determinazione dei contingenti del personale di sostegno, da assegnare ai singoli Istituti scolastici: tali procedimenti sono di solito disciplinati dalle leggi sul contenimento della spesa pubblica.

… Il quadro della normativa del settore è di ‘qualità’ molto scarsa, non può non essere considerato notevolmente frammentario e disarmonico, e risulta di difficile lettura sia per i genitori, sia per gli operatori scolastici.

… In una materia come quella in esame, che riguarda diritti fondamentali di una parte cospicua della popolazione nazionale, degli alunni, ma di riflesso anche delle loro famiglie, ciò si dovrebbe evitare, perché risulta in contrasto col principio per il quale tutte le Istituzioni repubblicane devono facilitare l’individuazione delle regole applicabili, rendere gli interessati consapevoli dei loro diritti e consentire senza indugio l’applicazione di tali regole in sede amministrativa, prima ancora che in sede giurisdizionale.

È vero, servirebbe una normativa più chiara  sui criteri di assegnazione dei posti e delle ore di sostegno, con maggiore chiarezza sugli aspetti regolativi degli organici e sulle “proposte” provenienti dai GLOH. Questo è, per la verità, uno degli obiettivi strategici del Decreto inclusione.

La procedura di assegnazione delle ore di sostegno

Ricordiamo brevemente l’attuale confusione gestionale in materia di assegnazione del personale di sostegno:

1. I GLOH di ogni scuola per ogni singolo alunno disabile “propongono” le ore e le risorse che ritengono necessarie in rapporto al PEI preparato da ogni consiglio di classe. Secondo il Consiglio di Stato questo avverrebbe, in genere, secondo le modalità che sotto riporto (a mio avviso anche qui con un’invadenza sul pedagogico che non tiene conto di tutte le variabili educative e di contesto, e che non corrisponde sempre alla prassi reale). È importante seguire il ragionamento del Consiglio di Stato per comprendere la ratio teorica su cui si muove la Sentenza.

19.2  Il GLOH. propone il numero delle ore di sostegno necessarie, tenendo conto di tale fascia di gravità, e nella prassi propone che l’insegnante di sostegno copra:
– per la disabilità gravissima o grave, la totalità dell’orario scolastico di un insegnante di sostegno;
– per la disabilità media, circa la metà dell’orario scolastico di un insegnante di sostegno;
– per la disabilità lieve, poco meno della metà dell’orario scolastico di un insegnante di sostegno.
Tali orari si devono quantificare tenendo conto della scuola frequentata, e quindi corrispondono a 25 ore settimanali se si tratti della scuola dell’infanzia, a 22 ore settimanali se si tratti della scuola primaria e a 18 ore settimanali se si tratti della scuola secondaria, sia essa di primo o di secondo grado.

2. L’organico di diritto dei posti di sostegno è una misura “formale” decisa sostanzialmente dal MEF sulla base delle leggi finanziarie. Ovviamente non basta mai, e infatti l’organico di fatto “rabbocca” i posti di sostegno assegnandoli per forza di cose a docenti non a tempo indeterminato.

3. Dopo la sentenza 80/2010 della Corte Costituzionale si fa il “rabbocco del rabbocco” assegnando, caso per caso, ulteriori ore o posti nei casi gravi e gravissimi. L’effetto sulla gestione delle persone reali è allucinante, tra spezzoni di ore e docenti di sostengo senza titolo (le cause sono note…). Gli effetti sugli alunni e sulle classi è di volatilità, casualità, approssimazione.

La gestione del sostegno: un teatro dell’assurdo

L’assegnazione dei posti di cui ai punti 2 e 3 è gestita dagli Uffici provinciali e dalle Direzioni regionali secondo criteri spesso di buon senso, facendo analisi di contesto, comparative, di opportunità, con una criteriologia comunque differenziata tra regione e regione e di non sempre chiara lettura. Da qui nascono i ricorsi ai tribunali, da cui arrivano gli ultimi “rabbocchi dei rabbocchi dei rabbocchi”.

È evidente che si tratta di una gestione assurda, che crea disparità e incertezza, rischia di dare troppo agli uni e troppo poco ad altri.  Questo è un aspetto gestionale complicatissimo per ragioni amministrative, di leggi (in particolare la finanziaria), di contratti. È su questo che il prossimo Decreto dovrebbe (dovrebbe) mettere pulizia. La sentenza del Consiglio di Stato svolge una rigorosa (e impietosa) ricognizione temporale delle normative, che dal 2001 ad oggi hanno sempre più complicato la  gestione. E ricordo, a fronte di chi si lamenta di presunti “tagli”: i posti di sostegno sono aumentati del 70% in 10 anni in rapporto alla popolazione docente. Non è mai stata questione quantitativa, quindi, ma qualitativa, a causa di una gestione infelice.

Chi decide il sostegno? La singola scuola o l’amministrazione scolastica?

Dopo il lungo excursus storico, la sentenza della Consiglio di Stato, però, tocca il “cuore vero della questione”, e cioè chi debba decidere l’effettiva esigenza di ogni alunno, tra il “basso”, e cioè il GLOH della scuola, e il “sistema”, cioè  l’amministrazione. E qui   la scelta  è radicale e di grande  effetto. Qui è necessario leggere attentamente il testo, per comprendere la chiave interpretativa che vorrebbe risolvere il  contrasto tra “proposte delle scuole” e “potere decisionale” dell’amministrazione scolastica

26.2 Occorre a questo punto distinguere i poteri degli Uffici scolastici da quelli del G.L.O.H. e da quelli del dirigente scolastico. È in quest’ambito che si ritrova la singolare commistione tra procedimenti aventi finalità eterogenee e disciplinati da disposizioni normative non coordinate tra loro.
Da un lato, come sopra segnalato, vi sono i procedimenti relativi alla determinazione dei bisogni del singoli alunni, precisati con le «proposte» ad personam del G.L.O.H. e comunicati dal dirigente scolastico.
Dall’altro lato, v’è il procedimento, di competenza degli Uffici scolastici, volto a determinare il contingente del personale di sostegno da assegnare ai singoli Istituti scolastici per soddisfare le esigenze evidenziate con le medesime «proposte» e rappresentate dal dirigente scolastico.
In altri termini, mentre fino alla fase di redazione dei P.E.I. si tiene conto delle esigenze dei singoli alunni, è poi prevista una “fase intermedia”  in cui gli Uffici scolastici individuano il contingente degli insegnanti di sostegno, non in base ai dati oggettivi acquisiti, bensì sulla base dei criteri statistici previsti dalla legge.
Vi è quindi la concreta possibilità – ed è soprattutto in questo caso che gli interessati propongono ricorso giurisdizionale – che il numero degli insegnanti di sostegno resi disponibili nei fatti risulti inferiore a quello che sarebbe necessario per attribuire ai singoli alunni tutte le ore determinate dalle «proposte» del gruppo G.L.O.H.
26.3. Del resto, si deve constatare che non risultano meccanismi tali da rendere conoscibile e trasparente l’attività svolta in materia dagli Uffici scolastici regionali, né su impulso dei dirigenti scolastici, né mediante relazioni in qualche modo pubblicate. …

30. Ritiene la Sezione che le…(norme gestionali dell’organico di sostegno, ndr)… non sono tali da giustificare l’emanazione di atti degli Uffici scolastici e di atti dei dirigenti scolastici che si discostino dal contenuto dei P.E.I. e, in particolare, dalle «proposte» redatte per i singoli alunni dal G.L.O.H.
Ha infatti un rilievo decisivo l’art. 10, comma 5, della legge 30 luglio 2010, n. 122, per il quale «in sede di formulazione del piano educativo individualizzato», il gruppo elabora «proposte relative all’individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l’indicazione del numero delle ore di sostegno».

30.1. Va sottolineato che tale comma 5 ha attribuito al G.L.O.H. il potere di proporre le ore da attribuire a tutti gli alunni disabili, non soltanto a quelli che siano stati riconosciuti portatori di una disabilità grave o gravissima.
Anche in presenza di disabilità lievi o medie, le «proposte» del G.L.O.H. devono avere un seguito.

Cosa si intende per “proposta”?

Dulcis in fundo una particolare “torsione” del termine “proposta”  merita un’analisi senza ironia:

30.2. Va ora chiarito il significato da attribuire alla parola «proposte», contenuta nel medesimo art. 10, comma 5, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010.
30.3. Va premesso che il legislatore ha doverosamente attribuito al G.L.H.O. il potere di elaborare le «proposte relative all’individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l’indicazione del numero delle ore di sostegno». Infatti, il G.L.H.O. è in grado di valutare le effettive esigenze degli alunni disabili, in quanto è composto non solo da esponenti del mondo della scuola, ma – in considerazione dei principi costituzionali rilevanti in materia, sopra richiamati, in connessione all’art. 32 Cost. sulla tutela del diritto alla salute – anche da membri aventi le indefettibili competenze medico-psichiatriche.
30.4. Ciò posto, si deve rimarcare come la legislazione vigente, neppure il comma 5 in esame, non esplicita quale sia l’Autorità competente che debba pronunciarsi sulle «proposte relative all’individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l’indicazione del numero delle ore di sostegno».
30.5. … L’art. 10, comma 5, ha attribuito il nomen iuris di «proposte» agli atti del G.L.O.H. sulla determinazione delle ore, non perché altre autorità – peraltro non aventi specifiche competenze di natura medica o didattica sulle esigenze degli alunni disabili – possano esercitare un potere riduttivo di merito, ovvero ridurre le ore assegnate, ma per la semplice ragione che tali «proposte» sono atti interni al procedimento, e cioè sono redatte quando non sono ancora state rilevate le effettive esigenze e non sono stati assegnati gli insegnanti di sostegno.

Il ruolo decisivo del Gruppo di Lavoro (GLOH)

E come finale del ragionamento, la conclusione è che tocca solo al GLOH la decisione circa le risorse di personale di sostegno:

30.6. Poiché nessuna disposizione ha attribuito agli Uffici scolastici il potere di sottoporre a un riesame di merito quanto proposto dal G.L.O.H., l’art. 4. del D.P.C.M. n. 185 del 2006, che definisce «autorizzazione» l’atto del dirigente preposto dell’Ufficio scolastico regionale, va allora interpretato nel senso di prevedere un atto meramente ricognitivo, il quale constata che sussistono i relativi presupposti di spesa, senza poterli modificare, e giustifica l’impegno e il pagamento delle relative somme.

Rischi di opacità e di incertezza

La Sentenza tocca tutti i punti di “crisi giuridico-amministrativa” di una normativa sedimentata negli ultimi 15 anni, che non ha mai chiarito bene i rapporti tra proposte – decisioni – effetti.

La conclusione sul potere di fatto decisionale dei GLOH sulle risorse  risulta quindi per il Consiglio di Stato il cardine organizzativo ed anche pedagogico dell’inclusione, almeno per la parte riguardante i posti di sostegno. A mio parere, il MIUR si merita questa conclusione per un quindicennio di gestione opaca e incerta della materia, senza il coraggio di decisioni più mature.

Ma altrettanto devo dire francamente che questa attribuzione del potere decisionale alla scuola presenta rischi di opacità e di incertezza. Ne rilevo tre:

1. In tutti i settori sociali e sanitari esistono protocolli, standard e LEA che definiscono le decisioni aventi carattere di spesa e di organizzazione entro cui i professionisti debbono agire. Nel caso della scuola questo è molto complesso e mai utilizzato. Il rischio è di non avere alla base una gamma di criteri pedagogici quantomeno qualitativi, ma solo valutazioni impressionistiche, e quindi di soffermarsi solo sulla quantità. Si tenga conto inoltre che l’apologia dell’insegnante di sostegno come unicum dell’inclusione di quest’epoca riduce una visione concertativa e di integrazione con gli altri servizi e professionalità del territorio, ad esempio gli educatori sociali. Inoltre i criteri del tipo “gravissimo-grave-medio-lieve” sono generici o clinicistici e non leggono la disabilità  funzionalista che invece l’ICF suggerisce, esaltando i sintomi sulla persona.
2. Potrebbe esserci il rischio che davanti a questa sentenza, i GLOH “propongano” tendenzialmente soglie massime di ore di sostegno, con il rischio però di cristallizzare il sostegno solo alle ore e non alla pratica che dovrebbe essere diffusa e presente in tutti i docenti curricolari.
3. Sono curioso di vedere le reazioni del MIUR alla sentenza, se con lacci burocratici o invece con un lavoro più rigoroso sui livelli essenziali delle prestazioni, elemento mai utilizzato nella scuola, e una nuova normativa più armonica. Certo che così si riduce il potere della filiera intermedia del MIUR; già questo è un fatto inedito in merito alla gestione di posti e risorse.

In ogni caso vedo la necessità di ripensare il prossimo Decreto Inclusione, almeno per le bozze viste finora, perché il modello lì presentato stride un po’ con questa sentenza.

Una pedagogia dell’inclusione, oltre il “solo” sostegno

La sentenza del Consiglio di Stato, onestamente, non mi convince nella sua filosofia complessiva, e proprio sul punto su cui si è discusso molto in questi anni: troppa centralità e apologia dell’insegnante di sostegno come prius dell’inclusione, e disattenzione alla scuola nel suo insieme –sostegni e curriculari – sull’inclusione come azione che riguarda tutti. Permane il rischio che, a fronte di una sentenza che comunque dà responsabilità nuove alle scuole e ai servizi territoriali, si metta eccessivamente l’attenzione solo sul posto sostegno, con il rischio di quell’isolazione che sento crescere tra didattiche specialistiche, tecnicismi, medicalizzazioni della pedagogia.

Il rischio è quello di un effetto boomerang, senza affermare una vera pedagogia dell’inclusione. Ci vuole il coraggio di dire che tanti insegnanti di sostegno non  sempre producono automaticamente una buona inclusione, se ad esempio gli altri insegnanti delegano solo a questi il rapporto con l’alunno con disabilità.

Comunque vedremo.